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    跨行政國土空間治理規劃評論

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    跨行政國土空間治理規劃評論

    【首席規劃評論】

    新組建的自然資源部集土地、礦產、海域、水、森林、草原等主要自然資源的管理于一體,在實現兩個“統一行使”的同時,實現自然資源和國土空間在戰略制定、法制建設、調查監測、地信管理、海洋管理、督察執法、科技發展等職能的高度統一。其規劃方向是:統一戰略制定,有利于提升自然資源的戰略謀劃和宏觀調控能力。統一法制建設,有利于提高自然資源法制化工作水平。統一調查監測,有利于提高自然資源決策科學化水平。統一地信管理,有利于提高智慧國土建設水平。統一海洋管理,有利于提高陸海統籌發展能力。統一督察執法,有利于提高自然資源法律政策的執行力和約束力。統一科技發展,有利于全面提升自然資源管理能力和水平?!斗綐O規劃評論》-2019規劃評論第205期《跨行政國土空間治理現狀、困境與出路:以首都新機場臨空經濟區為例》。

    【核心思想】

    本文主要運用了“區域統籌,協調共享”的發展理念,來探究首都新機場臨空經濟區發展的現狀、困境以及解決辦法,在臨空經濟區管理的建議上提出了管理模式、管理選擇以及管理方案,實質性的解決跨行政區的建設所面臨的問題,包括利益分配,主權分配等。

    【規劃評論】

    1、優點

    規劃對于跨行政區規劃建設所遇到的問題以及管理模式給出了一定的解決辦法和實施路徑,對于跨行政區公共決策機制、財稅分配機制、區域空間銜接等提供一定的借鑒意義。

    2、缺點

    規劃闡述過于理論研究,對于具體的實施辦法及解決的成效尚不明確。

    【規劃借鑒】

    空港的空間規劃及活力布局應首先考慮合理的交通布局方式,并處理好空港與城市中心區之間的關系;在此基礎上,考慮空港地區的帶動性,拉動空港周邊區域的發展,但仍要處理好空港與帶動區域的空間關系,判斷是否超出空港的帶動范圍。

    【正文內容】

    1、規劃研究背景

    2015年9月21日,中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》,提出生態文明體制改革目標之一是到2020年構建以空間治理和空間結構優化為主要內容,全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。但現行法定空間規劃往往基于行政層級,與跨行政發展規劃不銜接,導致空間治理依據不充分,加之協調管理機制不健全,法律制度標準不配套等原因,跨行政國土空間治理一直是區域整體治理的難題。

    大興國際機場地跨北京和河北兩地,2015年12月24日舉行開工,2019年9月30日前將投入運營,2040年規劃建設用地67.9平方公里(其中河北24.9平方公里),年旅客吞吐量預計達1億人次,將成為世界最大空港以及展現中國國家形象的新國門。大興國際機場臨空經濟區按照2016年8月由國家發改委批復的《北京新機場臨空經濟區規劃》規定,規劃建設用地規模150平方公里(北京市約50平方公里,河北省約100平方公里),總體管控區規模1028平方公里。

    2、跨行政治理特征

    跨區域合作區是發展保護需要政府間協調或整合的地區,有多種分類方式。按照治理內容大致可分為三類:一是跨縣級以上行政單元(簡稱跨行政)的經濟區、城市群、都市圈等空間協調區,二是跨行政的經濟開發區、經濟技術開發區及國家級新區等特殊政策區,三是跨行政的國家公園等國家自然保護地(風景名勝區、自然保護區、地質公園、重點生態功能區、森林公園、濕地公園、水利風景區)。

    2.1治理機構

    跨行政空間治理機構總體呈現跨省市虛和省內跨地市或跨市縣實的現象。

    國家層面協調機構分為兩類。一是專設協調機構,二是協作城市自設協作機構。

    地方層面治理機構分為兩類:一是省級政府授權,直接設置跨行政管理機構;二是省級政府設置協調領導小組。如國務院批復的19個國家級新區中4個跨地市(西咸新區、貴安新區、天府新區、贛江新區),11個跨市縣(舟山群島新區、兩江新區、蘭州新區、金普新區、湘江新區、江北新區、福州新區、滇中新區、哈爾濱新區、長春新區、雄安新區),除哈爾濱新區采取設置協調領導小組外,其余均派駐管委會,通過高規格管理權限和高級別領導配備等手段有效解決省內跨行政合作區發展問題。

    2.2管理依據

    目前國家、省級層面跨行政規劃按照組織部門主要分為五類:一是中央財經領導小組組織、中央政治局審議通過的最高層級的發展規劃;二是發改系統編制的特殊經濟區規劃,國家級新區規劃以及首都新機場臨空經濟區規劃屬于此類;三是發改和住建、林業、水利等部門聯合編制的城市群規劃、生態保護規劃等;四是住建系統編制的城市群規劃;五是省級政府編制的城市群規劃等。按照規劃類型主要分為兩類:一是發展規劃,有明確的法律授權和文件規定,常被作為國家戰略以跨行政界限的城市群地區、重點開發或保護地區等為規劃區域編制實施;二是空間規劃,住建部門編制的跨區域都市圈、城市群規劃側重城鎮體系,屬于非法定規劃范疇。

    2.3治理模式

    跨行政治理從上級政府介入角度分為三類。一是松散管理。一般在省外層面,是在我國政府主導的區域合作模式下,通過契約行政的形式促進區域政府間合作。地方政府作為區域合作的主要參與方,通過彼此間簽訂各種形式的政府間契約,執行上級跨行政規劃等推動政府間合作的一種區域行政方式,中央政府提供政策指導和規劃引導。二是實質管理。一般在省內層面,省級政府通過行政授權建立統一的管委會,負責經濟事務的管理與開發,地方政府將管理權限讓渡給管委會,如西咸新區運行一段時間后基于行政效率的考量采取托管形式。三是兩者兼具。京津冀的治理呈現中央政府直接界入部分領域和部分空間(如雄安新區)、三省市主動或被動接受的復雜特征,大致分為三個時期。

    3、實施協調機制

    3.1公共決策機制不健全

    當前北京市和河北省之間的跨行政府際合作主要停留在各種會議制度和單項合作機制,已有的合作協議對合作的程序性要求、合作各方的權利義務及法律責任等的規定還比較缺乏。合作組織機構的性質、地位、職能、權限、責任模糊,未能滿足合作的發展需要,尚未形成決策、執行、反饋和監督的完整體系。

    3.2財稅分配機制不確定

    臨空經濟區管理機構組建的矛盾和紛爭是表象,背后是利益的分配。到目前為止,府際合作中的一個突出問題是尚未形成相對穩定的利益分配機制,在權責劃分以及收益分成等問題上大多是“一事一議”,沒有固定的分配機制。府際合作過程中合作各方并非總是處于共贏的理想狀態,補償受損方的利益為繼續合作所必需,這就需要建構科學的利益分配與補償機制協調合作各方的關系。同時跨區域稅收征管合作機制尚未建立:一是建立在平等互信基礎上的稅收征管合作機制還需完善,二是跨區域的稅收征管協調平臺尚未搭建,三是臨空經濟區內各地區稅收征管信息尚未共享。

    3.3合作保障機制不配套

    府際合作保障機制主要包括以下三個方面。一是府際信息交流機制;二是府際爭端解決機制;三是府際合作績效考核評價機制。

    4、行政管理依據

    從行政管理角度講,存在跨行政國土空間規劃缺失、相關規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、區域發展畫地為牢的問題。

    4.1地方空間規劃不銜接

    大興國際機場臨空經濟區規劃面積300平方公里,包括榆垡、禮賢、安定、魏善莊、龐各莊等鎮,規劃建設用地90平方公里,人口125萬-175萬人,形成“一軸(南中軸)、兩核(空港產業核、居住生活核)、三區(保稅物流區、航空產業區、國門商務區)、四組團(禮賢臨空商業服務配套區、龐各莊臨空產業配套服務區、魏善莊臨空產業創新總部區、安定臨空休閑旅游配套區)”的空間結構。2013年河北省政府委托北京新都市規劃設計研究院編制了《河北省北京新機場臨空經濟區空間發展戰略規劃》,界定臨空經濟區范圍為距離北京新機場50公里半徑,規劃范圍按照臨空的15公里、30公里、50公里半徑范圍,包括空港區、緊鄰空港區、空港相臨區以及外圍輻射區,確定的規劃區范圍近萬平方公里,這一范圍涵蓋雄安新區。

    4.2發展空間規劃不一致

    國家發改委批復的《北京新機場臨空經濟區規劃(2016-2020)》(以下簡稱《發展規劃》)和三地政府聯合委托的《北京新機場臨空經濟區總體規劃》(以下簡稱《空間規劃》)存在諸多矛盾,最顯著的是空間管控范圍?!栋l展規劃》規定兩類管控區。一是臨空經濟區,包括大興區榆垡鎮、禮賢鎮,河北省廊坊市廣陽區萬莊鎮和九州鎮、固安縣固安鎮和永清縣曹家務鄉部分區域,總面積150平方公里(北京市約50平方公里,河北省約100平方公里)。二是總體管控區,南北長約35公里,東西寬約30公里,包括大興區榆垡鎮、禮賢鎮、安定鎮、魏善莊鎮、龐各莊等5鎮,廊坊市廣陽區萬莊鎮、九州鎮,永清縣管家務鄉、曹家務鄉,固安縣固安鎮(含知子營鄉)5個鄉鎮,總面積約1028平方公里?!犊臻g規劃》將規劃范圍設為三個圈層,未充分考慮實現聯合有效管理的可能性問題。一是統籌協調區,包括北京市大興區,河北省廊坊市廣陽區、固安縣、永清縣,保定市涿州區,戶籍人口360萬人,總面積3635平方公里。二是控制區,包括大興區榆垡鎮、禮賢鎮、安定鎮、魏善莊鎮、龐各莊等5鎮,廊坊市廣陽區萬莊鎮、九州鎮,永清縣管家務鄉、曹家務鄉,固安縣固安鎮(含知子營鄉)5個鄉鎮。戶籍人口55.6萬人,面積1028平方公里。城鎮建設用地67.5平方公里,城鄉建設用地163.3平方公里,占總用地面積15.9%。三是核心區,包括服務保障區(20平方公里)、航空物流區(80平方公里)、科技創新區(50平方公里),總面積150平方公里。

    5、臨空經濟區管理建議

    5.1管理模式

    5.1.1模式方案

    按照國內功能區的發展經驗,新設立的大興國際機場臨空經濟區的建設、管理和運營,應當由專門的綜合管理機構實施,機構屬性為省級政府的派出機構,代表兩省市人民政府行使特定管理權,提供相應的公共服務。從難易程度、實施效果等初步確立三個方案,實現流程再造和體制改革。

    5.1.2模式選擇

    從實施難度分析,第一方案涉及中央政府決策,第二方案涉及行政整合,第三方案對現行法律政策沖擊最小。從實施效果分析,第一方案對臨空經濟區整體發展效果最好,第三方案實施效果最差,本研究推薦方案一。

    5.1.3管控范圍

    考慮臨空經濟區管轄范圍的地方政府可接受性、相對完整行政區劃以及空港周邊空間分布規律,建立管理圈層體系建議。

    直管區

    根據廊坊市和大興區的可接受程度和降低管理難度要求,以鄉鎮為單位整建制核算劃轉,確定管委會直接管理范圍為480平方公里,管理半徑10公里,兩省市提供的土地空間范圍基本均衡,是規劃建成區面積(150平方公里)的3倍左右。具體包括河北省廊坊的九州、炊莊、固安的固安鎮東、永清的曹家務和保定涿州的義和莊鄉,總面積240平方公里,排除固安縣所在的固安鎮(城關東區),北京市大致包括大興區榆垡鎮(136平方公里)、禮賢鎮(92.1平方公里),總面積也控制在240平方公里之內。

    控制區

    按照《北京新機場臨空經濟區總體規劃》,規劃范圍確定的1028平方公里為管委會控制管理范圍,新建和改建項目涉及地方政府行政許可前應由管委會進行合規性和一致性審查。

    協調區

    按照《北京新機場臨空經濟區總體規劃》,規劃范圍確定的3635平方公里統籌協調區范圍,在重大交通、市政基礎設施、環保等項目需統一規劃,聯合審批建設。

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